Подготовка «народных» поправок к Конституции

Президент Российской Федерации 15 января 2020 года в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации предложил внести в Конституцию России ряд поправок, направленных на дальнейшее развитие нашей страны19. Отдельно Президент отметил, что необходимо провести голосование граждан страны по всему пакету предложенных конституционных поправок, так как данные новации касаются существенных изменений политической системы, деятельности исполнительной, законодательной и судебной власти.

В тот же день Президент Российской Федерации подписал распоряжение о создании рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации20. В состав рабочей группы вошли девять членов Общественной палаты Российской Федерации21.

Гражданское общество приступило к активному обсуждению проекта поправок. В свою очередь Общественная палата Российской Федерации предложила свою площадку для проведения заседаний рабочей группы и стала центром сбора и первичной обработки «народных» поправок в Конституцию Российской Федерации. Общественные палаты субъектов Российской Федерации также включились в работу по сбору и обсуждению поправок в Конституцию22. Выработанные предложения направлялись в Общественную палату Российской Федерации для их дальнейшего представления на рассмотрение в ходе заседаний рабочей группы.

Свыше 1150 обращений и предложений граждан и организаций были направлены в Общественную палату Российской Федерации, а всего, вместе с предложениями от региональных общественных палат, Общественной палатой в январе — марте 2020 года было обработано и систематизировано свыше 2250 предложений и замечаний, связанных с внесением изменений в Конституцию Р Ф. По итогам обработки, анализа и обобщения более 600 предложений были переданы в рабочую группу и обсуждены в ходе ее заседаний.

Дважды, к первому и второму чтениям в Государственной Думе, Общественная палата рассматривала ключевой проект закона о конституционных поправках23. В результате было учтено 11 предложений Общественной палаты.

Активное общественное участие на всех этапах подготовки и обсуждения поправок к Конституции стало залогом общенационального консенсуса вокруг обновленного Основного закона страны.

В настоящее время идет процесс законодательного оформления новых положений Конституции Российской Федерации. Граждане и организации активно обсуждают различные законодательные инициативы, направленные на реализацию «народных» положений Конституции.

Общественная палата включилась в работу по сбору, обобщению и предоставлению в органы власти позиции гражданского общества, в том числе посредством проведения общественной экспертизы законопроектов, разработанных во исполнение новых положений Конституции Российской Федерации. В ходе этой работы будут максимально использованы поступившие в Общественную палату Российской Федерации «народные» поправки, которые в силу объективных причин не могли быть включены в обновленный текст Конституции.

Общественное наблюдение за общероссийским голосованием

Учитывая повышенное внимание гражданского общества к общероссийскому голосованию по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, а также сформировавшийся в обществе запрос на максимальное обеспечение объективности, честности и прозрачности процедуры такого голосования, Общественная палата выступила с предложением организовать общественное наблюдение на общероссийском голосовании.

Тысячи волонтеров приняли участие в работе Всероссийского общественного корпуса «Волонтеры Конституции», организованного Ассоциацией волонтерских центров вместе с крупнейшими молодежными организациями страны. 114 тыс. добровольцев из всех субъектов Российской Федерации внесли свой вклад в грядущие перемены, став частью важнейшего исторического события. Они помогали в работе 3500 информационных стоек, рассказывая населению о предстоящем голосовании и планируемых поправках, работали на участках для голосования, оказывая помощь маломобильным гражданам, а также проводили добровольческие всероссийские акции по тематике поправок.

Для обеспечения эффективности наблюдения в Общественной палате совместно с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации был разработан золотой стандарт общественного наблюдения — «чек-лист» по всем вопросам организации и процедуры голосования, а также подсчета голосов на участке.

Соглашение о сотрудничестве по подготовке и направлению наблюдателей с Общественной палатой подписали 18 политических партий и 37 общественных организаций, по всей России к наблюдению присоединилось свыше 1600 общественных организаций.

При Общественной палате был создан Координационный совет по вопросам взаимодействия с политическими партиями в осуществлении общественного контроля за общероссийским голосованием.

За ходом общероссийского голосования следили 526 584 общественных наблюдателя, в том числе 236 272 наблюдателя от политических партий, 290 312 — наблюдатели от общественных организаций и самовыдвиженцы. Для наблюдения за общероссийским голосованием было выдано 77 направлений для работы на участках для голосования в 31 стране, более 50 иностранных граждан выступили в качестве экспертов на общероссийском голосовании.

В период с 25 июня по 1 июля 2020 года в Общественной палате работал Ситуационный центр, который на всем протяжении голосования поддерживал связь с наблюдателями по всей стране, принимал, анализировал и проверял сообщения о возможных нарушениях. Ситуационные центры были также развернуты в общественных палатах субъектов Российской Федерации.

Ситуационный центр осуществлял также оперативный мониторинг в Интернете на предмет появления информации о возможных нарушениях. Анализ публикаций в сети показал, что большое влияние на ход голосования приобретает создание негативного информационного фона вокруг неподтвержденных новостей о «фейковых» нарушениях, их активное тиражирование в СМИ, социальных сетях. Как правило, официальные опровержения такой информации привлекают значительно меньшее внимание, чем сами «вбросы», что определяет возрастающую их привлекательность для злоумышленников.

Все сообщения, поступившие в Ситуационный центр и на «горячую линию» Общественной палаты, были проверены наблюдателями и членами региональных общественных палат. При подтверждении несоответствий региональные общественные палаты и наблюдатели способствовали их устранению. Общественные палаты из всех 85 регионов России регулярно направляли в Общественную палату Российской Федерации материалы и сообщения о ситуации на избирательных участках и устранении несоответствий золотому стандарту.

По итогам анализа результатов наблюдения за ходом общероссийского голосования Общественной палатой выработан пакет предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование института общественного наблюдения. В частности, Палата предложила предусмотреть возможность компенсации из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации расходов общественных наблюдателей, понесенных в связи с реализацией ими своих полномочий; предоставить Общественной палате и общественным палатам субъектов Российской Федерации право направлять наблюдателей в избирательные комиссии любого уровня (общественным палатам субъектов Российской Федерации — в пределах соответствующего региона) с момента объявления избирательной кампании, что позволит обеспечить прозрачность и повысить легитимность избирательных процедур, урегулировав такие острые вопросы, как контроль за процедурой сбора подписей в пользу кандидатов, а также проверку собранных подписей.

На фоне возрастающего интереса к общественному наблюдению на выборах в Общественной палате осуществляются меры по совершенствованию института наблюдения, в том числе направленные на улучшение взаимодействия с организациями, направляющими наблюдателей; развитие института подготовки наблюдателей; привлечение к работе Ситуационного центра студентов ведущих юридических вузов.

Кроме того, планируется введение онлайн-системы регистрации на сайте «общественныйнаблюдатель.рф» для приема и рассмотрения документов наблюдателей, модернизация золотого стандарта общественного наблюдения в целях уточнения формулировок, а также подготовка экспертов по общественному наблюдению за дистанционным электронным голосованием.

В период проведения общероссийского голосования по поправкам к Конституции России Общественной палатой в качестве экспертов было привлечено более 50 иностранных граждан из более чем 20 стран. В число международных экспертов вошли депутаты парламентов иностранных государств и Европейского парламента, представители органов исполнительной власти, ОБСЕ и Парламентской ассамблеи Совета Европы. Иностранные эксперты отметили высокий уровень организации голосования, обеспечение безопасности на участках для голосования в период пандемии, заинтересовались российской процедурой электронного голосования. Ряд экспертов выразили желание заимствовать российский опыт при проведении выборов в своих странах. Положительный опыт иностранного общественного наблюдения позволяет поставить вопрос о дальнейшем доступе иностранных экспертов в качестве полноправных наблюдателей на российские выборы. При этом также положительно можно оценить опыт участия наблюдателей от Общественной палаты Российской Федерации в наблюдении на зарубежных выборах, например, на президентских выборах в Белоруссии в 2010 году, в США в 2012 году, на парламентских выборах в Камбодже в 2018 году. С учетом уникальности опыта Российской Федерации в организации независимого общественного наблюдения за электоральными процедурами представляется целесообразным развивать практику привлечения наблюдателей от Общественной палаты в целях наблюдения при проведении выборов за рубежом.

По итогам восьмилетнего опыта работы Общественной палаты и региональных общественных палат можно сказать, что фактически создан новый массовый общественный институт общественного наблюдения за выборами, который успешно защищает голос каждого гражданина Российской Федерации и борется с попытками делегитимизации выборов.

Законодательная реализация конституционных поправок

Законодателями и Правительством Российской Федерации готовятся более 100 федеральных конституционных законов и федеральных законов во исполнение новых положений Конституции Российской Федерации. Регионы вносят изменения в свои законодательные акты — от конституций и уставов до отдельных актов субъектов Российской Федерации. Рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию ведется работа по учету в законодательстве предложений наших граждан, не нашедших отражения в принятых поправках в Конституцию Российской Федерации.

Задачей Общественной палаты в рамках этой работы является обеспечение максимального участия общественности в процессе реализации поправок к Конституции. Это достигается, в том числе, путем проведения общественной экспертизы соответствующих законодательных инициатив. Так было, например, с законодательными изменениями, предложенными поисковыми организациями и направленными на создание системы оперативного поиска пропавших людей путем определения местоположения принадлежащих им мобильных устройств на основе геолокационных данных. Другой пример — взаимодействие с представителями правозащитных организаций по вопросам совершенствования законодательства в сфере обеспечения жилищных прав реабилитированных граждан24. В обоих случаях в рамках общественной экспертизы обеспечено согласование общественно значимых интересов различных сообществ, соответствующие предложения по доработке законопроектов доведены до законодателей.

Основная задача общественной экспертизы — диалог и согласование общественно значимых интересов различных сообществ, органов власти, бизнеса, некоммерческого сектора с публичными интересами в целом. В рамках общественной экспертизы, проводимой Общественной палатой, фактически дается независимая общественная оценка регулирующего воздействия предлагаемых законодательных решений, прогноз улучшения или ухудшения положения граждан, отдельных социальных групп, условий для осуществления предпринимательской или общественной деятельности.

После принятия поправок к Конституции Российской Федерации люди стали с надеждой смотреть на те обязательства, которые были подняты на конституционный уровень — это индексация пенсии, обеспечение МРОТ не меньше, чем прожиточный минимум, качество и доступность медицинского обслуживания, качество и доступность образования. Общественная палата видит свою задачу в том, чтобы оправдать эти ожидания граждан25 .

Общественная палата активно подключилась к общественному контролю за реализацией «социальных» поправок к Конституции России. В 2020 году в рамках общественной экспертизы рассмотрен ряд законодательных инициатив, направленных на реализацию новых положений Основного закона Российской Федерации, в том числе:

• проект поправок в Закон об образовании по вопросам воспитания обучающихся26. Палата одобрила законопроект с рядом замечаний, в том числе в части оптимизации отчетности для учителей, внесла предложения к разработке программ воспитания27;
• проект федерального закона, в котором предусмотрено введение судебного порядка принятия решения об отобрании детей в случае угрозы их жизни и здоровью28. Проект вызвал острую дискуссию, особенно в части предлагаемого порядка отобрания «в 24 часа», Палата высказала в своем заключении ряд серьезных замечаний29. Впоследствии законопроект был отозван субъектами законодательной инициативы и снят с рассмотрения Государственной Думой;
• проекты федеральных законов о молодежной политике в Российской Федерации30. Палата в целом поддержала проектируемые положения, подчеркнув необходимость их согласования с Семейным кодексом и другими действующими нормативными актами, указав на недопустимость снижения социальных гарантий для лиц, относящихся к категории «молодежь»31;
• проект поправок в Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации» в части совершенствования механизмов обеспечения статуса русского языка как государственного языка Российской Федерации"32. В заключении Общественной палаты подчеркивается необходимость обеспечения комплексной системной поддержки русского языка, в том числе за рубежом, предлагается установить квалификационные требования по знанию русского языка для лиц, замещающих государственные должности33.

Ежегодно в Общественной палате проходит общественная экспертиза проекта федерального бюджета. В проекте федерального бюджета на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов предусмотрены финансирование Общенационального плана действий, обеспечивающего восстановление занятости и доходов населения, а также беспрецедентные по масштабам антикризисные меры, направленные на поддержку граждан и наиболее пострадавших отраслей экономики. В то же время Общественная палата отметила ряд существенных недостатков при проектировании федерального бюджета:

• невозможность адекватных оценок эффективности бюджетных расходов в связи с отсутствием измеримых целевых показателей;
• возвращение начиная с 2022 года ограничений предельных расходов в полном соответствии с бюджетным правилом;
• существенные сокращения финансирования национальных проектов и государственных программ;
• недостаточный уровень расходов консолидированного бюджета на государственную поддержку семьи и детей для обеспечения воспроизводства населения. По данным специального доклада Общественной палаты «Демография 2024»34, он должен составлять не менее 2,2% ВВП (на 2021 год запланировано — 1,2%). При этом не менее 40% всех инвестиций должно направляться на поддержку многодетных семей (сейчас — 8%);
• сокращение финансирования проектов, связанных с поддержкой некоммерческого сектора и гражданского общества.

По результатам состоявшегося обсуждения, поддержав в целом законопроект с учетом вышеприведенных замечаний, Общественная палата сформулировала ряд рекомендаций Правительству Российской Федерации, в том числе по обеспечению финансирования помощи детям с редкими (орфанными) заболеваниями и сохранению уровня финансирования мер поддержки некоммерческого сектора и деятельности институтов развития гражданского общества в контексте востребованности работы социально ориентированных НКО в условиях пандемии35.

Приоритетом конституционных поправок является создание условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, построение эффективной социальной политики. Общественная палата фиксирует запрос граждан на качественные изменения в социальной сфере. Очевидно, что социальные поправки должны оказать прямое влияние на выработку государственных решений, включая документы стратегического планирования. В связи с этим Общественная палата в своих предложениях к проекту единого плана реализации национальных целей, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474, отметила важность обеспечения конституционных социальных гарантий.

Учитывая сформировавшийся в настоящее время запрос на усиление роли гражданского общества в законодательном процессе, Общественная палата Российской Федерации предлагает принять дополнительные меры по совершенствованию процедуры общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов. Федеральные органы исполнительной власти должны своевременно обновлять информацию о ходе слушаний, публиковать актуальные редакции проектов нормативных правовых актов на официальном сайте https://regulation.gov.ru, в обязательном порядке размещать там сведения о предстоящих слушаниях проектов в Общественной палате, а также размещать заключения и рекомендации Общественной палаты.